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分類施策消除土地棄耕現象
發表于:2020-04-29作者:王海娟來源:農民日報

在土地制度改革中發揮基層組織的土地整合作用,克服土地細碎化問題。借助“三權分置”改革,基層組織可以以農民家庭為單位,將農民分散的地塊調整到一個位置;也可以在農民不愿意耕種土地的時候,將土地經營權集中連片流轉出去。

 

近期,一些地方政府出臺相關文件,強調不得棄耕拋荒。這是在新冠肺炎疫情背景下,各地積極加強糧食保障的重要舉措。一些地方政府在采取改善基礎設施、推進土地流轉等常規治理方式之外,還作出了懲罰性規定。農村土地拋荒問題成因為何?治理的難點和關鍵何在?要想弄清這些問題,需要深入分析土地拋荒的內在邏輯。

 

土地拋荒分為季節性拋荒和全年拋荒,地方政府側重解決的是后一種類型的問題。主要有兩種地區容易產生全年土地拋荒問題。一是土地生產率很低的高山山區,這類地區自然條件差、土地貧瘠、地塊細碎、難以實現機械化耕作,土地效益較差。這些地區往往被納入生態保護和退耕還林的范圍中,只有小部分地區相關政策還沒有覆蓋到,農民種地積極性又不高,土地就拋荒了。二是低山山區和丘陵地區,這種地區自然條件不差,也可以實現機械化耕作。這些地區的農業效益并不低,即便小農戶因為土地規模小而效益不高,也可以將土地流轉給新型農業經營主體耕種,本不至于產生拋荒問題。土地適合耕種地區產生土地拋荒問題主要有以下三個方面的原因。

 

其一,土地細碎化和基礎設施不配套,導致土地無法耕種。低山山區和丘陵地區的土地非常細碎,一戶農民往往有十幾、二十幾塊土地。因為地形復雜,此類地區修建機耕道、渠道等基礎設施的成本較高,農民進行機械化操作、水利灌溉、農產品運輸等比較費力,在農業效益日益降低的情況下,農民更加愿意外出務工。這些地區的老年人一般只耕種1-2畝口糧田以滿足自給自足的需求。

 

其二,農民寧愿拋荒也不愿意低價流轉土地,導致土地流轉困境。部分農民想要獲得過高的土地流轉費,否則寧愿拋荒土地。而不同農民之間的土地相互交叉在一起,部分農民不愿意流轉土地,導致全村或者全村民小組的土地都難以流轉。筆者在一個城郊村調查發現,一些農民要求每畝不低于500元/年的土地租金才愿意流轉土地,但種植糧食作物的新型農業經營主體支付不了這么高的租金。由此,我們看到一個悖論:新型農業經營主體想要獲得更多的土地,但是農民的土地卻拋荒了。

 

其三,一些工商資本流轉土地遭遇挫折后,又不愿意退出土地。從2008年左右開始,一些地方政府鼓勵工商資本下鄉大規模流轉土地。筆者在一個中部地區的省會城市調研發現,工商資本流轉的土地面積占全市耕地總面積的40%。一些工商資本在遭遇經營挫折后,很多又沒有退出土地,這些土地基本都拋荒了。一方面的原因是工商資本遭遇挫折后虧欠大量的土地租金,與農民存在矛盾糾紛,在矛盾糾紛處理好之前村集體和地方政府不好收回土地。另一方面的原因是,一些工商資本想等待政府出臺更多的優惠政策,不愿意退出土地。

 

針對不同類型的土地拋荒問題,應進行分類治理。土地不適合耕種的山區應采取退耕還林政策,主要發揮土地的生態效益。地方政府要重點解決的是土地適合耕種地區的土地拋荒問題。

 

實際上,一直以來地方政府都將解決土地拋荒問題作為政府的工作任務之一,一般從改善基礎設施、推進土地流轉、調整產業結構、進行財政補貼等層面著手,也起到了積極效果,但是有時作用有限。例如,推動土地流轉卻遭遇農民不愿意流轉土地的問題,調整產業結構面臨“政府讓種什么,就虧什么”的困境。要有效破解土地拋荒問題,還需要采取更多更有效的措施。

 

,在土地制度改革中發揮基層組織的土地整合作用,克服土地細碎化問題。借助“三權分置”改革,基層組織可以以農民家庭為單位,將農民分散的地塊調整到一個位置;也可以在農民不愿意耕種土地的時候,將土地經營權集中連片流轉出去。國務院部署到2022年建成10億畝高標準農田的任務,基層組織可以借助這個機會進行有效的調整,實現土地集中連片耕種。

 

第二,在農村公共品供給中發揮基層組織的作用,解決“最后一公里”難題。當前成為農村公共品供給的主體,但是普遍遭遇“最后一公里”難題。這是由于難以深入到農村社會內部與一家一戶農民打交道,很難識別個體農民的需求,也難以協調農民之間的矛盾糾紛。發揮基層組織的作用,可以有效表達農民的需求、協調公共品供給中的利益矛盾糾紛、對公共設施進行有效管護等,從而讓公共品供需實現更率的對接。

 

第三,提高地方政府的政策瞄準率,給予種糧食的經營者更多財政支持。近年來,中央政府為推進農業發展提供了大量財政補貼。然而,在實踐中,也存在不種地的土地承包者、工商資本,不種糧食的農業經營者等獲得財政支持的情況。地方政府應提高政策瞄準率,將財政支持向真正種植糧食的經營者傾斜。 

關鍵詞: 土地棄耕
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